中国网/中国发展门户网讯  作为新一轮科技革命和产业变革的核心驱动力，人工智能已成为经济与社会不可分割的一部分，而且“与被置于‘仓库’中的核武器不同”，人工智能“不是人类面临的一种被动的生存环境，而是在主动塑造人类的生存环境”，未来将可能成为一种“人造上帝”。这种技术特性决定了人工智能不仅正在重塑社会运行方式，而且重新定义着人类未来的生存发展路径。因此，关于人工智能的研究不能仅停留在算法、芯片及数据安全等领域的技术性讨论，还要关注人工智能的高速发展对于全球治理体系的结构性影响。本文基于当前人工智能国际合作面临的现实困境，通过系统分析主要大国在推动全球人工智能治理中的路径分歧，论证在地缘政治竞争加剧的形势下，人工智能可持续发展的治理共识将成为打破国际合作僵局的关键。

人工智能全球治理体系的分化与合作

近年来，世界主要国家在人工智能全球治理领域的实践持续活跃，积极参与多边机制的规则协商谈判，并推动达成多个全球人工智能治理倡议。然而，当前人工智能国际治理的突出问题并非“规范匮乏”，而是“规范过剩”，进而导致“共识不足”。不同国家和区域组织的人工智能治理实践中逐渐显现出“碎片化”“阵营化”和“排他性”的倾向，成为全球构建具有代表性和公信力治理框架的一大障碍。

人工智能全球治理的分化态势

人工智能治理的规范表达呈现“碎片化”的发展特点。据不完全统计，全球不同国家、组织在过去10年所出台的人工智能规范框架、标准原则、治理倡议超过3 000份。其中，“透明性”“公平公正”和“负责任原则”被提及的次数最多，但也是最具争议性的内容。这些交叉重叠的人工智能规范体系正在加剧不同治理规则之间的冲突和摩擦，从而限制了治理效能。相比之下，“可持续发展”虽然被谈及的次数不多，但是得到联合国大多数会员国的认同，在人工智能治理合作中成为不同地域、不同发展阶段国家的共同语言。

人工智能全球治理已出现明显的“南北差异”格局。这种分化不仅凸显了全球南方和北方在技术资源和治理话语上的巨大差距，还可能进一步拉大全球人工智能发展的数字鸿沟，导致治理成果难以反应全球南方国家的利益诉求和文化视角。数据显示，七国集团（G7）成员几乎全员参与了发达国家主导的多边组织（如二十国集团、经济合作与发展组织）所提出的各类人工智能治理框架，而包括大多数全球南方国家在内的100多个发展中国家仅在联合国体系内获得参与治理讨论的机会。

人工智能全球治理已出现意识形态分歧及“阵营化”风险。美西方国家在人工智能领域仍沿用冷战思维，习惯以意识形态划线，通过设定明显带有歧视性的资格审查和排他性机制，限制“被标签化”的发展中国家参与治理进程和议题设定。在多个美国主导的西方国家人工智能诸边合作平台中，俄罗斯已被“理所当然”地排除在外。这种对特定国家限定参与方式、范围和内容的做法，显然与中国所提倡的公正合理、平等互利的治理范式截然相反。在某种程度上，这也传递出传统技术强国试图继续巩固其在国际规则制定中主导地位的意图。

以全球人工智能安全峰会的情况为例，中国在首届峰会开幕式上受邀与美国、英国、意大利等28国共同签署《布莱奇利宣言》。然而，主办国英国将中国代表排除在第二天由英国首相主持并与多国部长进行治理行动计划磋商的闭门会议之外。对此，英国副首相奥利弗·道登公开表示：“在某些具体讨论上，我们仅与‘志同道合’（like-minded）的国家合作，中国不适合参与”。类似的情况再次发生在第二届峰会上：七国集团与韩国、澳大利亚等国直接商定了《首尔宣言》中人工智能治理的“共识”框架。中国及其他非西方国家不但被排除在讨论之外，且该“共识”框架对这些所谓“非受邀国”并不开放。最终，中国未能参与领导人级别的《首尔声明》，只签署不涉及政府部门的《安全承诺》。

人工智能全球治理的合作空间

随着特朗普再次上台，美国与其他国家人工智能的治理合作方面产生了较大分歧，传统西方阵营出现分化。2025年2月10日至11日，全球人工智能行动峰会（以下简称“巴黎峰会”）在法国巴黎举行，60个国家和国际组织共同签署了《关于发展包容、可持续的人工智能造福人类与地球的声明》，但美国和英国拒绝签署，从而为人工智能全球治理的发展蒙上了一层阴影。

与此同时，巴黎峰会也是中国突破美国封锁的一次良好契机。各方共同提出“促进可持续人工智能系统（硬件、基础设施、模型）投资的知识共享”的关键共识，无疑是人工智能全球治理的一个里程碑。对于中国和欧盟而言，未来人工智能全球治理的合作方向逐渐明确，以“节能减排”等可持续发展为核心诉求的技术合作将成为一大抓手，并且一定程度上将影响美国参与全球治理的态度。

国际社会推动人工智能可持续发展的合作可能性源于人类化解发展危机的共同需要。联合国专责人工智能国际治理的高级别咨询机构在2024年9月发布的《2024年治理人工智能，助力造福人类：最后报告》中特别针对“人工智能系统在气候危机时期的能耗”风险的治理缺陷发出了警示。根据该报告披露的信息，联合国秘书长科技特使办公室在2024年5月对全球348名人工智能专家进行了专项调研，超过70%的专家认为人工智能技术在未来18个月对人类社会的潜在危害将显著增加。其中，非洲、拉丁美洲与加勒比海地区国家对人工智能可能带来的环境危害尤为关注，并指出治理这一环境威胁的迫切性丝毫不亚于管控人工智能武器在武装冲突中的恶意使用。

国际社会推动人工智能可持续发展的合作必要性源于人工智能技术本身的“双刃剑”特点。一方面，人工智能技术应用场景的快速普及加剧了各行各业的能源需求。各国环境专家对于人工智能快速发展所带来的能耗压力和气候风险表示担忧，并预测未来几年人工智能相关的能耗可能呈现井喷式增长。另一方面，人工智能驱动的产业升级也为节能减排注入了新的动能。例如，智能电网、碳排放追踪以及交通优化系统都得益于人工智能技术。

国际社会推动人工智能可持续发展的合作迫切性来自全球算力需求持续增长所带来的能耗挑战。有研究针对2021—2024年发布的碳排放量最高的20个人工智能系统进行调查，发现单次训练运行的总能源消耗达超过1亿千瓦时，产生的碳排放超过10万吨CO₂-eq。随着人工智能技术的普及化，预计碳排放量将继续大幅增长。经济落后地区则面临更大挑战。以非洲为例，在气候干旱炎热且普遍依赖传统化石能源供电的情况下，这些国家的数据中心只能通过消耗更多的能源来冷却相同的能耗负载。

国际社会推动人工智能可持续发展的合作可行性来自以中国为代表的人工智能技术的迭代更新。人工智能技术发展已经从过往关注数据投入、算法升级和芯片支持，转向通过关注人工智能的技术本身转型升级降低对算力能耗的需求。中国最新一代人工智能大模型DeepSeek就是其中的佼佼者，其通过自主开发的低成本、高效能、开源的技术进路，打破了美国对人工智能的技术垄断。该技术允许各国在较低的开发成本以及有限的能源条件下，依然可以分享到中国技术进步的红利。展望未来，中国人工智能技术的突破将鼓励更多国家积极参与国际合作。

中美欧推动人工智能治理合作的行动策略

在人工智能全球治理的格局中，中国、欧盟和美国分别提出了不同的治理倡议和监管框架，反映了各自的技术优势、战略利益和价值取向。深入研究和梳理三方不同的治理模式，有助于理解未来全球人工智能治理合作的可能路径，并为中国提供战略参考。

欧盟以“立法”为中心的行动策略

欧洲发达国家主要通过欧盟作为“超主权”区域治理平台优势，建立高标准、国际化的法规与监管体系，引领人工智能全球治理规范向“欧洲标准”靠拢。以《欧盟人工智能法》为例，该立法是全球首部全面规范人工智能的综合性法律，带动了国家层面的人工智能立法潮。上述立法主要围绕人工智能的风险管理，强调系统透明度、合规性和责任原则，但是也蕴含对可持续性发展的认同和关切，是未来与欧盟成员国开展人工智能治理合作的基础共识。

《欧盟人工智能法》的根本原则和核心价值也强调“以人为中心”。其中，第6条提出了一个总体原则：“人工智能应当是以人为本的技术。它应当作为人类的工具，最终目的是提升人类福祉。”这也反映了欧盟认识到技术进步、环境可持续性和社会福祉的相互联系，应该遵循人类代际发展的良好原则。

《欧盟人工智能法》第40条提出建立了统一标准，提升人工智能系统的资源使用效率。第40条强调了全球人工智能标准化合作的重要性，促进国际合作以降低人工智能技术对环境的负面影响。然而，《欧盟人工智能法》对于能源消耗的定义较为狭窄，指向人工智能所消耗的直接能耗，并没有覆盖水资源使用、资源开采和电子废弃物等间接能耗。

《欧盟人工智能法》对环境可持续性的关注具象化在能源消耗披露和可持续设计要求上。《欧盟人工智能法》采取分级监管模式，将人工智能系统按照风险等级划分为不可接受风险、高风险、有限风险和最小风险4个等级。针对高风险系统，第51条要求高风险人工智能系统对于能源消耗进行信息披露和风险评估和披露。这一规定有利于促使人工智能系统的开发者关注包括训练和推理阶段的能源使用情况能源效率，特别是大模型如OpenAI的GPT-4将受到更严格的审查。此外，第95条鼓励各国进行资源评估，针对人工智能的可持续影响进行分析。《欧盟人工智能法》所倡导的“监管沙盒”也支持生物多样性保护、环境保护和气候变化的技术创新，鼓励在人工智能领域探索节能减排的最佳实践。

中国强调“柔性治理”的行动策略

与欧盟立法治理路径不同，中国推动人工智能全球治理的方式更强调“柔性治理”的特点。2023年10月18日，中国在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛中提出《全球人工智能治理倡议》，倡议发展人工智能应坚持“以人为本”理念和“智能向善”的宗旨，同时做出“积极支持以人工智能助力可持续发展，应对气候变化、生物多样性保护等全球性挑战”的庄严承诺，彰显了中国致力于推动多边共赢与可持续发展的理念。这一立场体现了中国在人工智能全球治理中的积极担当，也为国际社会应对可持续发展挑战提供了实践参考和行动指南。

一方面，中国在“智能向善”的宗旨基础上提出单边开放，强调技术共享和开源合作，主张打破技术垄断。开源技术的兴起，促进了跨国技术合作，也使得人工智能全球治理拥有更大空间。DeepSeek所采用的技术路线，正好说明中国企业对于开源技术的全面拥抱。同理，要应对人工智能技术对人类和环境所构成的挑战，也迫切需要不同国家之间的技术共享与开源合作。相较于欧盟通过立法控制人工智能技术对环境的潜在负面影响，中国倡议倾向于通过技术合作与创新激励来推动人工智能的发展，构建合作框架、倡导联合行动，通过多边对话与国际协作实现环境目标，注重长远愿景和整体性的环境改善。

另一方面，中国的柔性治理与欧盟的立法治理只是手段不同，但两者的使命与目的相同：中国和欧盟都强调人工智能在推动应对气候变化、生物多样性保护等全球性挑战中应当发挥积极作用。从治理文化层面而言，中国和欧盟都主张将人工智能技术与全球可持续发展目标深度结合，这一技术的发展应有助于解决人类社会未来所共同面对的可持续发展问题，而非单纯追求技术的商业化或经济收益。这不仅体现了中国和欧盟对全球性问题的高度责任感，也为其他国家提供了合作框架和治理方向。从治理条件来看，中国在技术和应用方面具有优势，而欧盟则在国际立法和国际规范建设方面具有优势，如果可以更好地结合在一起，将有助于人工智能全球治理体系的积极建设和良性发展。

美国强调“技术资本主义”的行动策略

美国始终在国际社会中积极谋求人工智能领域的主导权，但与欧盟的立法治理模式、中国的柔性治理模式都有明显区别。2008年全球金融危机后，美国实体经济“空心化”问题更加严重。美国资本与科技的结合侧重于通过垄断和寻租扩大现有财富份额。与此同时，互联网、社交媒体、数字技术和人工智能技术的相继兴起，推动了纽约资本家和硅谷企业家的深度合作，同时也推动了美国资本主义向平台资本主义、数据资本主义及人工智能资本主义的转变。

在国际层面，美国主要通过与本国科技巨头合作，发起诸如“全球人工智能包容性伙伴关系”（Partnership for Global Inclusivity on AI）等共识性倡议，推动人工智能治理的规范化发展。这种由企业引领、政府支持的全球治理策略与美国国内技术监管理念相辅相成，即通过科技公司在国际市场上的主导地位和强大的技术研发能力，在不参与国际造法活动的同时依然能够对全球人工智能的技术主导和价值输出产生深远的影响；并在其国内则通过自由市场推动技术创新，进一步巩固了其全球领导地位。

从表面上看，美国企业以合作倡议的形式参与人工智能全球治理的方式，既避免了国内立法对技术创新的限制，又能在国际市场借助国家话语权，强化了美国企业的竞争优势。此外，这种企业参与治理的模式还有利于美国早日在全球范围内塑造一种“去国家化”的治理形象，使美国企业能够以“全球利益捍卫者”的姿态参与国际事务，而美国政府则通过这些企业间接推动本国的战略利益，彰显了美国在全球治理中的战略深度。但从美国国内的情况来看，技术发展的红利往往只被极少数人占有，这种模式在人工智能时代依然存在，如果直接套用于全球治理，实际上只会放大和延续这种不平等。

政策启示

美国代表在2025年3月4日联合国大会的一次投票中明确表示，美国将不再自动支持联合国可持续发展的核心纲领，背弃了此前的多个国际承诺。欧盟与美国的关系出现裂痕，未来将可能转向与中国合作。面对世界百年未有之大变局，从可持续发展的角度强调人工智能的全球合作，对于中国而言已经不是纯粹的科学问题，更是一种战略选择和现实考量。

与此同时，国产人工智能大模型DeepSeek的出现，使得长期困扰中国的技术限制和算力约束问题得到缓解，在此基础上，中国企业可以结合国内市场规模优势和原有的制造业优势，迅速开发各类应用。在可预见的未来，中国将极有可能具备在人工智能和节能减排技术2个方面同时领先世界的历史性优势。从这个角度而言，中国在全球范围内引领人工智能可持续发展的条件将逐渐成熟。这是中国参与制定全球规则甚至引领全球治理的一次难得机遇。

中国引领国际社会特别是全球南方国家的人工智能可持续发展具有良好基础。在国家间合作层面，中国与全球超过158个国家和地区建立了科技合作关系，并签订111个政府间科技合作协定，具备与各国开展广泛技术合作的前期条件。更重要的是，以DeepSeek为代表的中国人工智能大模型通过优化算法显著降低算力需求，突破了美国企业的技术垄断，降低了全球南方国家的学习成本。抓住这一良好的开局，中国应该继续推动全球范围内的人工智能技术交流，通过“技术共享”“算法开源”等方式向发展中国家进行单边开放，推动各国间人工智能技术升级转型的普及与落地。在具体的技术层面，中国在人工智能数据中心利用效率的领先地位，也决定了中国能够为全球人工智能的可持续发展提供先进经验。电源使用效率（PUE）是衡量人工智能所需要数据中心运行效率的关键指标。从世界范围看，PUE徘徊在1.56—1.67，并没有明显进步。但是中国八大枢纽节点数据中心集群PUE已经达到1.3左右，最先进数据中心PUE甚至降至1.04，而全国数据中心整体平均电能利用效率也将在2025年底降至1.5以下，与美国1.4的能耗已经接近甚至有所超越。通过输出与数据中心建设或运营相关的节能减排技术，不仅可以体现中国的“大国担当”，确保各国人工智能实现本地部署，走出符合本国国情的转型之路；更加可以推动构建更加平衡的全球科技生态，有效应对西方的技术限制或胁迫，逐渐形成对华友好的“多边技术联盟”。

中国要及时根据人工智能全球治理的最新转向，主导成立国际性的人工智能可持续发展投资基金。中国要积极把握巴黎人工智能峰会的良好契机，推动设立全球人工智能可持续发展投资基金的可行性。在共建“一带一路”基础设施投资的基础上，可以通过定向投资的方式协助中国可持续发展的人工智能技术生态系统在全球范围的推广和应用。此外，还可借助人工智能研讨会、联合研究实验室和知识共享等举措，提高发展中国家当地劳动力的人工智能素养，确保其人工智能发展实现本地驱动，走出符合本国国情的创新与数字化转型道路。通过投资符合可持续发展理念的人工智能项目，可以吸引全球研发项目和人才深度嵌入中国的人工智能技术生态系统。例如，可以支持中东地区的人工智能投资，同时要求部分资金用于支持中国人工智能大模型部署在阿拉伯语的应用端。此外，还可以资助发展中国家设立对接中国人工智能产业链的各类基础设施。

中国要更加积极搭建人工智能的多边治理平台。作为美国对华科技战的关键领域，在未来一段时间，无论是民主党还是共和党政府都没有动机放松对中国人工智能的限制。因此，要充分利用联合国等国际组织的多边治理平台，采取一些变通和柔性的方法探索与对华友好国家在人工智能领域的合作。针对特朗普政府与欧盟之间关于人工智能监管思路的分歧，中国可以推动中欧双方加强科学研究合作与知识共享，共同促进人工智能技术的健康发展。具体而言，建议抓住可持续发展这个最大化的“合作共识”，以推进双边人工智能的基础性软件和硬件的科技合作为目标，借助与欧盟在应对人工智能节能减排上的多边合作，将我国自主研发的人工智能技术嫁接欧盟国家的企业应用端。与此同时，中国可加强针对性向一些相关的国际组织输出人才，引导中国方案在多边治理平台的落地。

通过以上努力，中国将在全球人工智能可持续发展的历史进程中扮演关键角色，并且成为全球技术合作促进机制的坚定践行者和重要贡献方。基于中国输出的绿色标准和软硬件设施的技术整合将赋予中国企业更多影响力，使得中国人工智能产业更具韧性，而来自中国的耐心资本将帮助全球南方国家在人工智能可持续发展的共同研发和技术创新中取得更大成功。这也意味着中国版本的绿色人工智能技术和耐心资本整合能力将跨越国界，从而为中国引领的人工智能可持续发展治理体系拓展外部空间。

（作者：潘炫明，广州粤港澳大湾区研究院；陈蓁蓁，广东财经大学法学院；刘少山，深圳人工智能与机器人研究院。《中国科学院院刊》供稿）